Le agevolazioni IRAP alla luce del divieto europeo di aiuti di Stato

Nell'ambito del progetto di ricerca "National Tax Judges and Fiscal State Aids" del Centro di ricerca e formazione sul settore pubblico - Scuola Europea di Alti Studi Tributari dell'Università di Bologna, finanziato dalla Direzione Generale della Concorrenza della Commissione europea nel quadro del programma "Training of National Judges in EU Competition Law and Judicial Cooperation between National Judges" (2012-2014), sono state curate la raccolta e l'elaborazione dei dati relativi alle agevolazioni fiscali ai fini dell'Imposta Regionale sulle attività produttiva (IRAP) vigenti al 2013 nelle varie Regioni italiane, a statuto ordinario e speciale. Essa è stata pubblicata in forma di "scoreboard" nel volume "Aiuti di Stato fiscali e giurisdizioni nazionali: problemi attuali" che contiene i risultati della più ampia ricerca avente ad oggetto il ruolo del giudice nazionale in materia di aiuti di Stato fiscali. Il contributo scientifico qui proposto, partendo da un'analisi critica dei dati appunto raccolti dal gruppo di ricerca, si propone l'obiettivo di verificare la coerenza e la giustificabilità delle differenziazioni regionali di imposizione fiscale IRAP alla luce di due ordini di parametri di legittimità e di legittimazione dell'autonomia tributaria regionale, quello costituzionale e quello europeo. A tal fine il contributo analizza come all'aumento, almeno nominale, dell'autonomia normativa delle Regioni ordinarie in materia di concessione di agevolazioni tributarie (rispetto al quantum e al quomodo) dopo il d.lgs. 68/2011 e la sentenza n. 153/2013 della Corte costituzionale, si accompagni la crescente preoccupazione per il rispetto dei limiti derivanti dal divieto europeo di aiuti di stato di natura fiscale. Il contributo verifica in particolare l'applicazione dei criteri elaborati dalla CGUE nella giurisprudenza "Azzorre" in merito alle condizioni per escludere l'effetto di selettività geografica dell'esercizio dell'autonomia regionale in materia di IRAP, con riferimento alla variazione delle aliquote, delle misure di riduzione dell'imponibile o dell'imposta. Le differenziazioni del prelievo fiscale anche all'interno delle stesse Regioni, in relazione a requisiti territoriali di ubicazione o svolgimento dell'attività economica, sollevano problemi di compatibilità europea in tutti i casi in cui manca la previa notifica della misura agevolativa alla Commissione UE può in concreto risultare difficoltoso verificare l'applicabilità alle diverse tipologie di agevolazioni fiscali delle deroghe all'obbligo di esenzione (aiuti de minimis e esenzioni per categorie di aiuti). D'altro canto numerose agevolazioni regionali all'IRAP sollevano problemi di selettività materiale, perché la struttura (già a livello nazionale) del tributo rende in alcuni casi complesso inquadrare il rapporto tra sistema nazionale dell'imposta, autonomi sistemi impositivi regionali e norma agvolativa al fine di verificare se la misura regionale, che modula il prelievo in modo diverso rispetto al modello-base del tributo e alla disciplina delle altre Regioni, sia qualificabile come effettivamente derogatoria o, invece, sia giustificabile come "sistematica", cioé come attuazione autonoma, a livello regionale, dei principi dell'ordinamento tributario della Repubblica (ad es. capacità contributiva). In un quadro come quello italiano, ed in particolare nella disciplina dell'IRAP, il contributo cerca di mettere in luce come i criteri elaborati nella giurisprudenza per escludere che l'esercizio dell'autentica autonomia normativa regionale produca effetti di selettività geografica delle agevolazioni fiscali, entri in contraddizzione con il divieto assoluto di aiuti materialmente selettivi. E ciò perché la diversificazione territoriale dello stesso potere delle Regioni di adottare svariate forme di agevolazione per l'IRAP, ancorché costituisca esercizio dell'autonomia tributaria, porta a configurare situazioni del tutto sperequate, in cui non solo le tutte le imprese situate in un Regione possono subire una tassazione IRAP ridotta rispetto alle altre imprese ubicate in Regioni diverse, ma la stessa tipologia di impresa sull'intero territorio nazionale può essere agevolata in modo differente, o non agevolata affatto, secondo il regime IRAP regionale di volta in volta applicabile, e senza che questa differenza di trattamento si correli ad un'apprezzabile differenza territoriale delle situazioni di fatto e di capacità contributiva in cui versano tali operatori economici. Il contributo, in particolare, analizza il caso delle ONLUS (qualificabili come imprese ai fini dell'applicazione della disciplina degli aiuti di Stato non essendo sottratte alle logiche della concorrenza economica) finora non adeguatamente trattato nella letteratura scientifica nazionale, mettendo il luce come non sia affatto scontato che la significativa diversificazione territoriale dell'IRAP per queste forme di "impresa sociale", che pure può avere una convincente giustificazione costituzionale, risulti poi compatibile con la disciplina europea degli aiuti di Stato. Il contributo termina analizzando le problematiche legate alla difficoltà di verificare, nelle more dell'attuazione del registro nazionale degli aiuti previsto dala legge 234/2012, che le diverse tipologie di agevolazioni fiscali IRAP disposte a livello regionale rispettino i presupposti dei regimi degli aiuti de minimis e degli aiuti esenti da notifica. Tali regimi , nella ricostruzione offertane nel contributo, appaiono infatti gli unici capaci di assicurare che l'autonomia tributaria regionale in materia di agevolazioni fiscali, costituzionalmente protetta, venga attuata in modo comptibile con il Trattato UE.