La rimodulazione del ruolo della dirigenza pubblica: dal PNRR una spinta per l'abbattimento della cd. "amministrazione difensiva".

La dirigenza pubblica soffre l’angustia e la staticità conseguenti allo sviluppo della cd. “amministrazione difensiva”, ovvero di quella forma di gestione della Pubblica Amministrazione connotata da una spiccata avversione al rischio: a parità di condizioni lavorative, infatti, negli anni sono esponenzialmente aumentate le responsabilità del dirigente pubblico sul piano penale, contabile, disciplinare e dirigenziale. Per quanto il ruolo di dirigente implichi ontologicamente l’assunzione di responsabilità, è opportuno interrogarsi sulle condizioni strutturali ed economiche in cui la dirigenza pubblica opera: in primis, per prendere coscienza del contesto nel quale si è instaurato il fenomeno della “amministrazione difensiva” e, in secondo luogo, per comprendere quali strumenti sia necessario introdurre per generare un’inversione di rotta. Per essere efficiente, infatti, la Pubblica Amministrazione necessita di una nuova cultura manageriale e, per converso, una nuova cultura manageriale può svilupparsi solo all’interno di una Pubblica Amministrazione che funzioni correttamente. In questo contesto, l’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza può costituire un eccellente stimolo verso il cambiamento: come sottolineato dalla Commissione Europea nelle Raccomandazioni Specifiche all’Italia, per poter garantire efficacia ed effettività agli obiettivi imposti dal PNRR è necessario un ripensamento dell’intera struttura della Pubblica Amministrazione e, in particolare, della dirigenza pubblica, a cui è demandata la concreta realizzazione del programma. Un primo passo in tal senso è costituito dalla recente modifica delle modalità di accesso al ruolo di dirigente pubblico, sia di prima che di seconda fascia, con l’introduzione di bandi di concorso volti a valutare non più il solo livello di conoscenze del candidato ma anche e soprattutto l’effettiva attitudine, in termini di competenze, allo svolgimento delle funzioni richieste. Al rinnovamento della disciplina dell’accesso si ricollega la recente emanazione, da parte del Ministro per la Pubblica Amministrazione, della Direttiva in materia di misurazione e valutazione della performance individuale che, per quanto concerne il personale dirigenziale, impone la valorizzazione della leadership, ritenuta una capacità fondamentale ed ineludibile di un buon manager. Nella stessa Direttiva sono poi indicati i target formativi che ogni dirigente pubblico deve perseguire tanto a livello personale quanto a livello globale nell’ambito dell’amministrazione di sua pertinenza per l’ammodernamento del sistema. Nello sviluppo della nuova cultura manageriale della Pubblica Amministrazione, dunque, spiccato rilievo viene attribuito alla fissazione degli obiettivi del lungo periodo: il PNRR sembra voler prendere le distanze dal vecchio modello di “MBO - Management By Objectives” – dove l’obiettivo è spesso di breve periodo – per addivenire ad un sistema in grado di garantire al dirigente maggiore autonomia e, contemporaneamente, minore controllo diretto, attraverso il focus su tre elementi principali: strategia, organizzazione e competenze. Indubbiamente, come sostenuto da autorevole dottrina, affinché un tale cambiamento si realizzi e affinché la dirigenza pubblica si allinei, almeno sul piano della forma mentis, a quella privata, è necessario anche un maggiore distacco dal potere politico, nel rispetto del principio di separazione tra politica e amministrazione, ovvero tra indirizzo e controllo, da un lato, e gestione e attuazione dall’altro. Questa affermazione è tanto più vera se si considera il potere di nomina politica per l’attribuzione di incarichi dirigenziali a tempo determinato a soggetti esterni alla Pubblica Amministrazione, considerata la conseguente disponibilità del soggetto nominato a subire le pressioni politiche pur di vedersi riconfermato alla scadenza del contratto. Sotto questo punto di vista, la rideterminazione dei criteri di misurazione e valutazione della performance individuale può determinare un netto cambiamento rispetto al sistema attuale perché la nomina del soggetto verrebbe ancorata non più alla capacità di soddisfare le esigenze politiche di volta in volta emergenti quanto all’esame delle competenze acquisite e dimostrate sul campo e della capacità di coinvolgimento attivo dei lavoratori nello svolgimento della prestazione. Altro strumento utile a garantire l’effettiva separazione del potere politico da quello amministrativo, e di conseguenza una maggiore efficienza della PA, è proprio la definizione e la pianificazione di target specifici da raggiungere nel lungo periodo: finora, infatti, la genericità degli obiettivi ha favorito una forte commistione tra i due poteri, permettendo agli esponenti politici di agire di fatto sul piano gestionale attraverso l’emanazione di atti che solo formalmente erano di indirizzo. Alla luce di tutto quanto esaminato, pertanto, il presente elaborato si propone, in un primo momento, di scandagliare lo stato dell’arte circa il ruolo della dirigenza pubblica in Italia, per comprendere la struttura di base su cui si insedia il PNRR. Successivamente, ampio spazio sarà offerto all’analisi delle riforme che il PNRR impone rispetto ai compiti e agli obiettivi dei dirigenti della Pubblica Amministrazione, esaltandone i punti di forza e le criticità. In tale occasione, verranno attenzionati due aspetti essenziali per l’abbattimento della cd. “amministrazione difensiva”, quali il trattamento economico e la disciplina della responsabilità. Nonostante tutte le novità apportate dal PNRR, infatti, per addivenire all’effettiva rimodulazione del ruolo della dirigenza pubblica e, così, ad una nuova cultura del management nella Pubblica Amministrazione, è indispensabile porre sotto la lente questi due elementi ed individuare un bilanciamento adeguato tra di essi. In questo contesto, uno sguardo sarà rivolto anche alla recentissima sottoscrizione, da parte di ARAN e dei sindacati rappresentativi, dell’Ipotesi di CCNL per i Dirigenti delle Funzioni Locali. Il testo approvato, infatti, contiene una riscrittura tanto della disciplina della retribuzione e degli istituti economici in generale, quanto del patrocinio legale e delle coperture assicurative e sembra, pertanto, presagire una effettiva volontà delle parti sociali ad impegnarsi per migliorare il ruolo della dirigenza del settore pubblico. Infine, si cercherà di comprendere l’impatto, in termini di efficacia ed effettività, delle innovazioni nel medio e nel lungo periodo, tenendo presente che nell’opinione pubblica è diffuso il timore che il principale movente per l’attuazione del PNRR sia l’esigenza di rendicontazione delle spese all’Unione Europea piuttosto che la reale volontà di cambiamento del sistema.